馮雪雯：是什么讓爭(zhēng)議處理左右為難

無(wú)論是廢標(biāo)、重新組織招標(biāo)，還是調(diào)解、依法裁決，似乎都不是最優(yōu)的處理方案-----

馮雪雯：是什么讓爭(zhēng)議處理左右為難

今年3月份，一個(gè)涉及民生項(xiàng)目，預(yù)算金額超千萬(wàn)元的網(wǎng)絡(luò)設(shè)備項(xiàng)目中標(biāo)公告發(fā)出后，7家投標(biāo)供應(yīng)商中的2家對(duì)采購(gòu)結(jié)果不服，認(rèn)為其合法權(quán)益受到了損害，先向代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，后對(duì)代理機(jī)構(gòu)答復(fù)不服，向政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)投訴，同時(shí)，又通過(guò)信訪渠道反映了質(zhì)疑、投訴缺漏事項(xiàng)。投訴方還聘請(qǐng)了從事政府采購(gòu)法律咨詢事務(wù)多年的律師作為其法律顧問(wèn)，為了擴(kuò)大影響，還邀請(qǐng)當(dāng)?shù)孛襟w介入并予以全方位報(bào)道。

供應(yīng)商投訴反映3大問(wèn)題：一是預(yù)中標(biāo)方不具備采購(gòu)文件要求的資質(zhì)，雖然其以聯(lián)合體形式投標(biāo)，但代理機(jī)構(gòu)在公開(kāi)唱標(biāo)時(shí)只唱出其中一方，并未唱出聯(lián)合體的另一方。二是預(yù)中標(biāo)人中標(biāo)價(jià)格比投訴方價(jià)格高出280萬(wàn)元。三是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在組織采購(gòu)評(píng)標(biāo)活動(dòng)過(guò)程中實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，即同樣使用投標(biāo)專(zhuān)用章，在本項(xiàng)目過(guò)程中不予確認(rèn)其法律效力，但在另一個(gè)金額高達(dá)3000多萬(wàn)元的省級(jí)采購(gòu)項(xiàng)目中，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及評(píng)審委員會(huì)不但沒(méi)有對(duì)使用投標(biāo)專(zhuān)用章的供應(yīng)商提出任何疑問(wèn)，反而還讓其中標(biāo)了，有實(shí)行不同評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的嫌疑。

顯然，本案至少涉及聯(lián)合體投標(biāo)、投標(biāo)專(zhuān)用章和代理機(jī)構(gòu)執(zhí)行操作程序問(wèn)題。下面，試就這些問(wèn)題逐一進(jìn)行分析探討。

1、為什么只公示聯(lián)合體的一方

本項(xiàng)目屬于貨物采購(gòu)，關(guān)于貨物采購(gòu)聯(lián)合體投標(biāo)，《政府采購(gòu)法》第24條及《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第18號(hào)令）第34條做出了具體的規(guī)定。從相關(guān)規(guī)定可看出法律及規(guī)章對(duì)聯(lián)合體的規(guī)定重點(diǎn)在于能否組成聯(lián)合體、組成聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)簽訂共同投標(biāo)協(xié)議并明確聯(lián)合體各方的職責(zé)等，但對(duì)投標(biāo)開(kāi)標(biāo)、公布中標(biāo)封面簽章時(shí)是蓋一方的行政公章還是蓋雙方行政公章等具體環(huán)節(jié)沒(méi)有明確規(guī)定，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的采購(gòu)文件對(duì)上述操作細(xì)節(jié)事前也沒(méi)有發(fā)出要約邀請(qǐng)。這些情形在政府采購(gòu)實(shí)踐中均出現(xiàn)過(guò)，也有較多供應(yīng)商提出異議。

本案中，質(zhì)疑投訴一方認(rèn)為：預(yù)中標(biāo)人不具備采購(gòu)文件規(guī)定具有計(jì)算機(jī)系統(tǒng)集成貳級(jí)及以上資質(zhì)的要求，其主要依據(jù)就是預(yù)中標(biāo)人所落款蓋章的是資質(zhì)較低的聯(lián)合體一方，而具備計(jì)算機(jī)集成貳級(jí)以上的資質(zhì)較高一方?jīng)]有在投標(biāo)文件封面中落款并蓋章。在整個(gè)評(píng)標(biāo)過(guò)程中，所有評(píng)委都將被投訴者者當(dāng)成獨(dú)立投標(biāo)人來(lái)評(píng)標(biāo)的，并沒(méi)有當(dāng)成聯(lián)合體來(lái)評(píng)標(biāo)，這點(diǎn)可以從評(píng)委打分表、評(píng)委簽署的評(píng)標(biāo)打分總表上看到。同時(shí)，在發(fā)布預(yù)中標(biāo)人的名單時(shí)，也未公布資質(zhì)較高的外省企業(yè)，公示的中標(biāo)人也是以獨(dú)立的投標(biāo)人身份出現(xiàn)的，而本案中，聯(lián)合體雙方在聯(lián)合體協(xié)議中明確如一旦中標(biāo)，由雙方共同與甲方（采購(gòu)人）簽署采購(gòu)合同并按協(xié)議規(guī)定的聯(lián)合體各自職責(zé)履約，因此，違反了《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》（財(cái)政部第19號(hào)令）第12條“中標(biāo)公告應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：中標(biāo)供應(yīng)商名稱(chēng)、地址和中標(biāo)金額”的規(guī)定。

而被投訴方辯稱(chēng)，相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有明確要求宣讀投標(biāo)人名稱(chēng)時(shí)要將聯(lián)合體各方一起宣讀，因?yàn)橥稑?biāo)文件的封面僅限于聯(lián)合體中單一方，報(bào)價(jià)也是單一方，需要開(kāi)封后才知道聯(lián)合體各方的投標(biāo)人名稱(chēng)。

監(jiān)管部門(mén)掌握的材料反映，本案涉及的聯(lián)合體雙方協(xié)議載明，本省資質(zhì)條件較低的聯(lián)合體一方為聯(lián)合體主辦人，并約定如中標(biāo)，由聯(lián)合體雙方共同與采購(gòu)人簽訂合同。但評(píng)標(biāo)委員會(huì)提供的評(píng)標(biāo)報(bào)告并未披露和特別說(shuō)明被質(zhì)疑投訴者的聯(lián)合體情況，中標(biāo)公告公示中僅披露出不具備采購(gòu)文件門(mén)檻要求、資質(zhì)偏低的本地企業(yè)的名稱(chēng)。

監(jiān)管部門(mén)認(rèn)為：法律法規(guī)不可能對(duì)某一個(gè)具體操作行為作詳盡的規(guī)定，雖然相關(guān)法律法規(guī)對(duì)聯(lián)合體投標(biāo)沒(méi)有明確具體的規(guī)定，但也有所要求。代理機(jī)構(gòu)在收到供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴、信訪后應(yīng)認(rèn)真對(duì)照法律法規(guī)規(guī)定，對(duì)組織的采購(gòu)活動(dòng)是否合法合規(guī)進(jìn)行逐一對(duì)照檢查，而不是出于偏袒的目的對(duì)另一方的合法合理訴求充耳不聞，如投訴方要求按法律規(guī)定在要求中標(biāo)公告中披露聯(lián)合體各方名稱(chēng)，應(yīng)有所回應(yīng)，但采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)有意或無(wú)意回避了這一實(shí)質(zhì)性要求。

2、能否判定投標(biāo)專(zhuān)用章無(wú)效

本案中，爭(zhēng)議雙方最大的分岐之一是能否判定使用投標(biāo)專(zhuān)用章投標(biāo)無(wú)效。

在政府采購(gòu)具體操作實(shí)踐中，一部分采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)往往對(duì)投標(biāo)專(zhuān)用章使用心存疑慮，認(rèn)為其不是投標(biāo)單位的真實(shí)意思表示，在掛靠承包現(xiàn)象較為普遍情況下，這一疑慮可以理解。但從法理來(lái)分解，是難以成立的。這是因?yàn)椤逗贤ā返?9條規(guī)定：“行為人沒(méi)有代理權(quán)，超越代理權(quán)或者代理權(quán)終止后以被代理人名義訂立合同，相對(duì)人有理由相信行為人有代理權(quán)，該代理行為有效。”

本案中，投標(biāo)人遞交的投標(biāo)文件中加蓋了投標(biāo)單位專(zhuān)用章就是使采購(gòu)人有充分理由相信該投標(biāo)文件為投標(biāo)供應(yīng)商的真實(shí)意思表示，該投標(biāo)文件的權(quán)利、義務(wù)均由該投標(biāo)供應(yīng)商承擔(dān)。如確需明確具體要求，應(yīng)事前在采購(gòu)文件要約邀請(qǐng)中特別表明對(duì)公章的理解條款，并特別指出不包含投標(biāo)專(zhuān)用章等企業(yè)專(zhuān)用章，如此，判定投標(biāo)企業(yè)使用投標(biāo)專(zhuān)用章投標(biāo)無(wú)效才能無(wú)懈可擊。

同時(shí)，根據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部18號(hào)令）第18條第2項(xiàng)投標(biāo)人須知（包括密封、簽署、蓋章要求）規(guī)定，對(duì)此應(yīng)采用從有利于供應(yīng)商充分競(jìng)爭(zhēng)，以合目的解釋法條，凡是符合投標(biāo)用途的專(zhuān)用章，可以滿足投標(biāo)的需要，均應(yīng)予以適用。

因而，代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)委員會(huì)不能以未經(jīng)驗(yàn)證的事實(shí)來(lái)輕易判定使用投標(biāo)專(zhuān)用章無(wú)效，使投訴人誤解政府采購(gòu)操作者此舉的目的是為了排斥潛在競(jìng)爭(zhēng)對(duì)象。

本案中，代理機(jī)構(gòu)律師認(rèn)為，投訴一方的企業(yè)使用投標(biāo)專(zhuān)用章是否經(jīng)過(guò)公安機(jī)關(guān)部門(mén)備案值得質(zhì)疑，要求對(duì)方出具公安部門(mén)備案材料。但這里面應(yīng)該分清事情緣由，是因何而起，評(píng)標(biāo)委員會(huì)應(yīng)嚴(yán)格對(duì)照采購(gòu)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性條款進(jìn)行評(píng)標(biāo)，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，由于該項(xiàng)目評(píng)標(biāo)過(guò)程不長(zhǎng)，當(dāng)時(shí)評(píng)委們對(duì)使用投標(biāo)專(zhuān)用章作無(wú)效投標(biāo)處理時(shí)，也沒(méi)有要求該企業(yè)對(duì)其投標(biāo)專(zhuān)用章的法律效力進(jìn)行說(shuō)明，而是出現(xiàn)爭(zhēng)議后才做出這種要求。對(duì)于這種事后補(bǔ)正的措施，一方面評(píng)審委員會(huì)是否具有這一權(quán)利值得存疑；另一方面根據(jù)公證方面的規(guī)定，投標(biāo)文件并不一定需要公正，因?yàn)檫@并不屬于法定必須公證的事項(xiàng)。

3、代理機(jī)構(gòu)操作問(wèn)題

代理機(jī)構(gòu)在歷經(jīng)2家投標(biāo)供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴、信訪反映，監(jiān)管部門(mén)介入，召開(kāi)質(zhì)證會(huì)后，于6月13日向監(jiān)管部門(mén)做了一個(gè)該項(xiàng)目有關(guān)事項(xiàng)說(shuō)明。說(shuō)明書(shū)稱(chēng)，6月9日組織本項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件加蓋投標(biāo)專(zhuān)用章、聯(lián)合體投標(biāo)等事項(xiàng)進(jìn)行復(fù)核。

該代理機(jī)構(gòu)在說(shuō)明書(shū)中建議對(duì)本項(xiàng)目做廢標(biāo)處理，重新組織招標(biāo)，并附上了專(zhuān)家復(fù)核討論會(huì)會(huì)議紀(jì)要、廢標(biāo)公告，要求監(jiān)管部門(mén)確認(rèn)同意。會(huì)議紀(jì)要說(shuō)明了項(xiàng)目的基本情況、參會(huì)人員（特別說(shuō)明到會(huì)專(zhuān)家評(píng)委4人，有2名未能出席）等。經(jīng)復(fù)核，評(píng)委認(rèn)為，根據(jù)目前掌握的資料，在投訴者提供了投標(biāo)專(zhuān)用章與其公章具備同等效力的聲明下，無(wú)法判斷在投標(biāo)文件中加蓋投標(biāo)專(zhuān)用章是否有效，如果該投標(biāo)人能提供公安部門(mén)對(duì)該投標(biāo)專(zhuān)用章是合法公章的證明，可對(duì)本項(xiàng)目重新進(jìn)行招標(biāo)。

采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)在認(rèn)真梳理案件發(fā)生背景、緣由、質(zhì)疑、投訴、信訪與被質(zhì)疑投訴雙方陳述的事實(shí)依據(jù)、理由后，召開(kāi)質(zhì)證會(huì)，聽(tīng)取采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審專(zhuān)家、律師等各方意見(jiàn)，認(rèn)為本案中有以下幾個(gè)問(wèn)題需要認(rèn)真考慮：一是能否以核查報(bào)告、會(huì)議紀(jì)要形式來(lái)改變?cè)u(píng)標(biāo)結(jié)果，下達(dá)重新組織招標(biāo)的結(jié)論？二是在評(píng)委缺席2人的情況下，出具核查報(bào)告的權(quán)威性、合法性何在？三是為何出現(xiàn)雙重標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，其中是否有代理機(jī)構(gòu)服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)、職業(yè)道德操守的問(wèn)題？四是政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)審委員會(huì)是否有權(quán)決定廢標(biāo)，重新組織招標(biāo)？

本案中，如要適用《政府采購(gòu)法》第36條“出現(xiàn)影響采購(gòu)公正的違法、違規(guī)行為”，那么肯定不能由代理機(jī)構(gòu)或評(píng)審委員會(huì)下達(dá)裁定意見(jiàn)，同時(shí)，本案中相關(guān)書(shū)面材料也沒(méi)有充分證據(jù)證明出現(xiàn)了影響采購(gòu)公正的違法違規(guī)行為、應(yīng)由監(jiān)管部門(mén)依法處理的法定情形。

綜上所述，由于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未能?chē)?yán)格按法律法規(guī)組織招標(biāo)活動(dòng)，出現(xiàn)質(zhì)疑、投訴后又不認(rèn)真對(duì)待，造成了該項(xiàng)目的爭(zhēng)議處理左右為難：是廢標(biāo)、重新組織招標(biāo)，還是調(diào)解、依法處理？哪一個(gè)方案均不是最優(yōu)的處理方案，均難以合乎相關(guān)規(guī)定，也都有可能出現(xiàn)更大爭(zhēng)議的風(fēng)險(xiǎn)。（作者單位：廣西壯族自治區(qū)財(cái)政廳）