朱中一：出租車司機(jī)之死（下）

G女士訴財(cái)政局一案，法院以其不具有原告資格為由駁回起訴。而對(duì)于G女士提出的“請(qǐng)求法院判令S市財(cái)政局對(duì)T公司在2004年采購(gòu)項(xiàng)目中的行賄行為進(jìn)行處罰，并取消其在2009年底采購(gòu)項(xiàng)目中的供應(yīng)商資格”問(wèn)題，法院并沒(méi)有進(jìn)行深入的審查，也未在判決書中對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行闡明。G女士的訴訟請(qǐng)求涉及兩個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題：一是司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為是否構(gòu)成行政處罰追訴時(shí)效的解除事由？二是受賄罪判決書中對(duì)特定供應(yīng)商贈(zèng)送錢物事實(shí)的認(rèn)定，是否可以作為該供應(yīng)商的“重大違法記錄”？這兩個(gè)問(wèn)題的解決對(duì)于政府采購(gòu)行政訴訟的實(shí)際操作具有非常重要的參考借鑒價(jià)值。

司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為是否構(gòu)成行政處罰追訴時(shí)效的解除事由？

我國(guó)《行政處罰法》第29條第1款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”這是我國(guó)行政處罰追訴時(shí)效的基本規(guī)定。政府采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)違反《政府采購(gòu)法》的行為進(jìn)行行政處罰應(yīng)以這條規(guī)定為依據(jù)?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，其他國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了違法行為，是否構(gòu)成政府采購(gòu)行政處罰追訴時(shí)效的解除事由？或者說(shuō)，發(fā)現(xiàn)違法行為的主體是僅指政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)，還是包括其他國(guó)家機(jī)關(guān)？

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，違法行為只要被發(fā)現(xiàn)，無(wú)論是哪個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，都足以導(dǎo)致行政處罰追訴時(shí)效的解除。其理由是：（1）《行政處罰法》第29條第1款的規(guī)定采取的是被動(dòng)語(yǔ)態(tài)，按語(yǔ)言規(guī)則來(lái)講“發(fā)現(xiàn)者”就是泛指的。（2）違法必究，對(duì)發(fā)現(xiàn)主體的范圍應(yīng)采取寬泛解釋。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只有對(duì)該違法行為有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為，才構(gòu)成行政處罰追訴時(shí)效的解除事由。其理由是：（1）對(duì)《行政處罰法》第29條第1款的主語(yǔ)的判定應(yīng)進(jìn)行上下文對(duì)照解釋。該款規(guī)定的前半部分是被動(dòng)語(yǔ)態(tài)，但對(duì)照后半句話——“不再給予行政處罰”，很明顯這句話中所謂的“發(fā)現(xiàn)者”和“處罰者”是同一個(gè)主語(yǔ)。因此，只有對(duì)特定違法行為有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)了該違法行為，才會(huì)使得行政處罰追訴時(shí)效消滅。（2）寬泛解釋不適應(yīng)行政管理的現(xiàn)狀。國(guó)家機(jī)關(guān)數(shù)量龐大、分散，并且沒(méi)有全體國(guó)家機(jī)關(guān)之間的違法行為通報(bào)制度，如果采取寬泛解釋，有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在適用該條款時(shí)將很被動(dòng)。

結(jié)合行政處罰追訴時(shí)效制度的理論依據(jù)，后一種觀點(diǎn)較符合立法目的。與行政處罰追訴時(shí)效制度相近的刑事追訴時(shí)效制度的理論依據(jù)有很多理論，例如：怠于行使說(shuō)、社會(huì)遺忘說(shuō)、證據(jù)湮滅說(shuō)、刑罰同一說(shuō)、效率說(shuō)和綜合說(shuō)等。行政處罰追訴時(shí)效的理論依據(jù)基本借鑒了這些理論。概括地講，法秩序安定性和行政管理效率是行政處罰追訴制度的兩大價(jià)值訴求。臺(tái)灣學(xué)者就曾經(jīng)指出，建立行政時(shí)效制度的目的在于“尊重長(zhǎng)久以來(lái)建立之社會(huì)生活狀態(tài)，并維持法秩序之安定，同時(shí)對(duì)于怠于行使權(quán)利者，以剝奪權(quán)利之方式施以處罰”。據(jù)此，對(duì)于違法行為“發(fā)現(xiàn)者”范圍的解釋應(yīng)以限制性解釋為宜，否則與上述立法價(jià)值和目的相悖。

限制性解釋是符合實(shí)務(wù)部門觀點(diǎn)的。最高人民法院負(fù)責(zé)行政審判的法官們是這樣解釋《行政處罰法》第29條的：“……在該違法行為發(fā)生后的2年內(nèi)，對(duì)該違法行為有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)未發(fā)現(xiàn)這一違反行政管理秩序的事實(shí)，在2年后，無(wú)論在何時(shí)發(fā)現(xiàn)了這一違法事實(shí)，對(duì)當(dāng)時(shí)的違法行為人不再給予行政處罰。”財(cái)政部條法司也持相同的觀點(diǎn)，“在該違法行為發(fā)生后的2年內(nèi)，對(duì)該違法行為有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)未發(fā)現(xiàn)這一違反行政管理秩序的事實(shí)，在超過(guò)規(guī)定的2年后，無(wú)論何時(shí)發(fā)現(xiàn)了這一違法事實(shí)，對(duì)當(dāng)時(shí)的違法行為人不再給予行政處罰。”

綜上所述，只有對(duì)違法行為有處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在2年內(nèi)發(fā)現(xiàn)違法行為的，才能導(dǎo)致行政處罰追訴時(shí)效的解除，其他國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為，不能產(chǎn)生這一法律效果。

不直接針對(duì)本人的刑事判決書，是否可以成為該供應(yīng)商的“重大違法記錄”？

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第22條規(guī)定，供應(yīng)商的資格之一是在3年內(nèi)沒(méi)有重大違法記錄。由于缺乏配套的執(zhí)行性立法和法律解釋，何為“重大違法記錄”一直沒(méi)能獲得澄清，實(shí)踐中有一定分歧，其中之一就是“重大違法記錄”的外延。結(jié)合本案，實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)兩種相反的觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)的結(jié)論是肯定的。其理由是，刑事判決書乃法院經(jīng)刑事審判而制作的法律文書，其中所確認(rèn)的事實(shí)均已經(jīng)過(guò)較嚴(yán)格的質(zhì)證程序的審查，因此具有較強(qiáng)的公定力 (是指推定為合法有效，一切社會(huì)主體應(yīng)予以尊重的效力)。雖然該刑事判決書并不針對(duì)本人，但其中對(duì)涉及本人的違法行為的認(rèn)定同樣具有公定力，應(yīng)受所有社會(huì)主體的尊重和承認(rèn)。因此，該份刑事判決書應(yīng)成為對(duì)本人的“重大違法記錄”。

另一種觀點(diǎn)持否定的態(tài)度。其理由是，盡管不針對(duì)本人的刑事判決書對(duì)涉及本人的行為進(jìn)行了確認(rèn)，但對(duì)于行為的性質(zhì)并沒(méi)有予以判斷。就本案而言，“贈(zèng)送錢物”盡管有行賄的嫌疑，但畢竟不能以此斷定供應(yīng)商就犯了行賄罪。對(duì)于涉案的贈(zèng)送錢物行為的定性，需要有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)通過(guò)一系列復(fù)雜、嚴(yán)格的程序進(jìn)行判斷和認(rèn)定。

筆者認(rèn)為，否定說(shuō)的觀點(diǎn)比較妥當(dāng)，理由有三：

1. 否定說(shuō)符合侵害行政法律保留的精神。

對(duì)供應(yīng)商資格的審查，本質(zhì)上可歸類于侵害行政。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，如認(rèn)定供應(yīng)商3年內(nèi)有“重大違法記錄”，其必然后果是供應(yīng)商喪失政府采購(gòu)參與權(quán)。盡管供應(yīng)商資格審查主體多元，但政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)此擁有最終決定權(quán)。因此，對(duì)供應(yīng)商資格的審查可按侵害行政予以認(rèn)識(shí)和規(guī)范。

由于侵害行政對(duì)人民權(quán)利有直接的侵害性，因此對(duì)其應(yīng)采用嚴(yán)格的法律保留原則，這是行政法學(xué)界的共識(shí)。根據(jù)這一原則，對(duì)于“重大違法記錄”的外延應(yīng)根據(jù)以下規(guī)則予以確認(rèn)：首先，對(duì)于“重大違法記錄”的種類應(yīng)以法條列舉的方式予以列明；其次，如法條未予列明，則對(duì)其應(yīng)予以限制性解釋。后一點(diǎn)正符合目前的現(xiàn)狀。因此，否定說(shuō)限制性解釋符合這一法律保留的精神。

2.否定說(shuō)與聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》保持一致。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》在起草過(guò)程中大量參考了聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)《貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》。該法第6條第（1）（b）（五）：“在采購(gòu)過(guò)程開始之前---年期間（由頒布國(guó)規(guī)定一段時(shí)限）內(nèi)未被判犯有、其董事或主要職員也未被判犯有與其職業(yè)行為有關(guān)的或與假報(bào)或虛報(bào)資格騙取采購(gòu)合同有關(guān)的任何刑事犯罪，也未曾在其他方面由于行政部門勒令停業(yè)或取消資格程序而被取消資格。”這里的規(guī)定顯然是指針對(duì)本人的刑事判決或行政決定。這一精神同樣也體現(xiàn)在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見稿）》第26條的規(guī)定中，該條規(guī)定：“政府采購(gòu)法第22條第1款第（五）項(xiàng)中所稱重大違法記錄包括：（一）縣級(jí)以上行政機(jī)關(guān)對(duì)供應(yīng)商或其法定代表人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為做出的行政處罰決定，但警告和罰款額在人民幣一萬(wàn)元以下的行政處罰決定除外。（二）各級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)供應(yīng)商或其法定代表人、董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為作出的刑事判決。”

3.否定說(shuō)便于實(shí)踐操作。

按照否定說(shuō)，以存在“重大違法記錄”的理由剝奪供應(yīng)商資格非常便利，只需要查驗(yàn)刑事判決書或者行政處罰決定書即可。對(duì)審查者來(lái)講，其工作僅為在程序上查驗(yàn)該份刑事判決書或者行政處罰決定書的真實(shí)性，不需要再做實(shí)體上的判斷。

如果要進(jìn)行實(shí)體上的判斷，有諸多煩難的地方。第一，審查主體不具有進(jìn)行實(shí)體判斷的權(quán)能。負(fù)責(zé)供應(yīng)商資格審查的主要是專家或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等，都沒(méi)有剝奪供應(yīng)商參與權(quán)的權(quán)力。第二，政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)的管轄范圍有限。一是管轄地域有限制，對(duì)于外地的供應(yīng)商，本地政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)管轄；二是職權(quán)有限，對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法、犯罪行為，通常由工商機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄。第三，事實(shí)調(diào)查困難。涉及其他地區(qū)、其他部門，3年之內(nèi)的違法行為都要去調(diào)查，沒(méi)有哪個(gè)組織能勝任這個(gè)工作。

因此，從實(shí)務(wù)操作的角度來(lái)看，只有采用否定說(shuō)，才能避免政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)陷入完成無(wú)法完成的法定職責(zé)的困境之中。

綜上所述，只有針對(duì)供應(yīng)商本人的生效的刑事判決書和行政處罰決定書，才能作為該供應(yīng)商的“重大違法記錄”。