朱中一：出租車司機(jī)之死（上）

朱中一

因政府采購(gòu)標(biāo)的的使用而受到侵害的公民、法人或其他組織不能成為政府采購(gòu)行政訴訟的原告；政府采購(gòu)行政訴訟的原告只能是供應(yīng)商。——朱中一

案情■■■

2009年10月21日凌晨1時(shí)許，2名歹徒將S市出租車司機(jī)L先生誘騙至郊區(qū)搶劫殺害。經(jīng)法醫(yī)鑒定，L先生為失血性休克死亡。在整個(gè)過程中，負(fù)責(zé)接收?qǐng)?bào)警信號(hào)的T公司和S市110報(bào)警中心始終未獲得該出租車的報(bào)警信號(hào)。

L先生所駕出租車的車載報(bào)警設(shè)備由T公司在2004年中標(biāo)政府采購(gòu)項(xiàng)目后提供并維護(hù)。L先生的妻子G女士認(rèn)為，車載報(bào)警系統(tǒng)失靈是導(dǎo)致丈夫受傷后未能及時(shí)報(bào)警，結(jié)果失血過多死亡的重要原因。

經(jīng)查，在2004年至2006年8月間，S市客運(yùn)交通管理處處長(zhǎng)周某在S市客運(yùn)出租車“三機(jī)合一”平臺(tái)及調(diào)度中心監(jiān)控中心建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、驗(yàn)收審計(jì)等管理過程中，先后非法收受T公司經(jīng)理辛某送的錢物。周某的受賄行為已被S市C區(qū)人民法院以受賄罪做出刑事判決。

G女士認(rèn)為，T公司在政府采購(gòu)中存在行賄情形，應(yīng)由政府采購(gòu)監(jiān)管部門進(jìn)行行政處罰，且刑事判決書確認(rèn)的行賄行為屬重大違法記錄，T公司應(yīng)喪失政府采購(gòu)供應(yīng)商資格。

2009年底，T公司又一次在S市政府采購(gòu)項(xiàng)目中中標(biāo)。G女士得知后于2010年1月，在該中標(biāo)公告的異議期內(nèi)向S市財(cái)政局提出異議，以前述2項(xiàng)理由要求S市財(cái)政局對(duì)T公司進(jìn)行處罰，并宣布其喪失政府采購(gòu)供應(yīng)商資格。

S市財(cái)政局進(jìn)行了書面答復(fù)，認(rèn)為行政處罰已過時(shí)效，因此不能對(duì)T公司進(jìn)行處罰，也不能取消其供應(yīng)商資格。

2010年2月，G女士以S市財(cái)政局未履行法定職責(zé)為由向S市J區(qū)人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求法院判令S市財(cái)政局對(duì)T公司在2004年采購(gòu)項(xiàng)目中的行賄行為進(jìn)行處罰，并取消其在2009年底采購(gòu)項(xiàng)目中的供應(yīng)商資格。

法院受理該案后，通知T公司作為第三人參加訴訟。

分析■■■

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)有3個(gè)：一是G女士是否具有原告資格？二是行政處罰是否已經(jīng)超過2年的期限？三是受賄罪的刑事判決書中所確認(rèn)的行賄行為是否可以被認(rèn)定為《政府采購(gòu)法》中規(guī)定的“重大違法記錄”？本文先就第一個(gè)爭(zhēng)議焦點(diǎn)即原告資格問題進(jìn)行討論。

1、 原告：財(cái)政局未履行監(jiān)管職責(zé)與其

丈夫生命權(quán)受侵害之間存在因果聯(lián)系

在庭審中，原告資格問題成為了焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。眾所周知，判定行政訴訟原告資格的主要法律依據(jù)是《行政訴訟法》第2條、第24條和第41條以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第12條。

根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，合法權(quán)益遭受具體行政行為侵害的人可以成為行政訴訟的原告；而《解釋》則要求原告必須與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。因此，合法權(quán)益是否遭受侵害，以及是否與具體行政行為具有法律上的利害關(guān)系，是判斷行政訴訟原告資格的2個(gè)核心問題。根據(jù)現(xiàn)行的法律及司法解釋，“合法權(quán)益”是原告所主張的、是明確受法律保護(hù)的權(quán)利；“法律上的利害關(guān)系”則要求原告主張的損害與具體行政行為之間有明確的內(nèi)在聯(lián)系。

本案中，原告主張其具有原告資格的觀點(diǎn)有2個(gè)：其一，被告未履行監(jiān)管職責(zé)與原告丈夫生命權(quán)受侵害之間存在因果聯(lián)系。原告認(rèn)為，導(dǎo)致其丈夫遇害的重要原因是車載報(bào)警設(shè)備失靈，而T公司在車載報(bào)警設(shè)備政府采購(gòu)項(xiàng)目中是通過行賄行為中標(biāo)的，S市財(cái)政局作為該市政府采購(gòu)監(jiān)管部門，對(duì)T公司所參與的政府采購(gòu)活動(dòng)負(fù)有法定的監(jiān)管職責(zé)。因此，原告推論，其丈夫生命權(quán)由于被告不履行監(jiān)管職責(zé)而受到侵害，原告與該監(jiān)管行為存在法律上的利害關(guān)系。其二，原告是納稅人，政府采購(gòu)均使用財(cái)政資金，因此原告與政府采購(gòu)監(jiān)管行為之間存在法律上的利害關(guān)系。

2、被告：《政府采購(gòu)法》并不直接

保護(hù)普通公民的生命權(quán)

被告認(rèn)為G女士不具有原告資格，理由有以下幾點(diǎn)：

■一是政府采購(gòu)監(jiān)管行為保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，而保護(hù)政府采購(gòu)產(chǎn)品使用者的生命權(quán)并非政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)的法定職責(zé)。

《行政訴訟法》第2條和第41條規(guī)定中的“合法權(quán)益”應(yīng)采“法律保護(hù)范圍”說?？紫榭∠壬谄鋼?dān)任最高人民法院行政審判庭副庭長(zhǎng)時(shí)，曾撰文指出：“起訴人訴請(qǐng)保護(hù)的不能是泛泛的，或者一般性的合法權(quán)益，而必須是與被訴行政行為有關(guān)聯(lián)的、具有確定性的和易于把握的合法權(quán)益。按照該衡量標(biāo)準(zhǔn)，起訴人訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)益（主張其受到損害的權(quán)益）必須是與被訴具體行政行為有關(guān)的法律規(guī)范所保護(hù)的利益，即通常是用以衡量被訴具體行政行為合法性的法律規(guī)范所保護(hù)的范圍，該法律規(guī)范以保護(hù)該權(quán)益為目的或者指向。”可見，合法權(quán)益不是泛指的、抽象的，而是由被訴行政行為的法律依據(jù)所保護(hù)的那種具體的、特定的合法權(quán)益。

《政府采購(gòu)法》并不直接保護(hù)普通公民的生命權(quán)。其理由有以下3點(diǎn)：其一，從主體的角度來看，普通公民的合法權(quán)益并非《政府采購(gòu)法》的保護(hù)對(duì)象?！墩少?gòu)法》第1條開宗明義介紹了立法目的，其中明確提到了《政府采購(gòu)法》所保護(hù)的是“政府采購(gòu)當(dāng)事人”的合法權(quán)益。所謂“政府采購(gòu)當(dāng)事人”，指的是政府采購(gòu)活動(dòng)中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等（《政府采購(gòu)法》第14條）。

其二，從《政府采購(gòu)法》所保障的權(quán)利內(nèi)容來看，普通公民的生命權(quán)也非《政府采購(gòu)法》保護(hù)的合法權(quán)益?！墩少?gòu)法》致力于創(chuàng)造政府采購(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。雖然《政府采購(gòu)法》中沒有明確指出其所保護(hù)的權(quán)利類型，但根據(jù)該法第71條、第72條和第77條，可以總結(jié)出，政府采購(gòu)監(jiān)管的目的在于創(chuàng)造出公平競(jìng)爭(zhēng)的政府采購(gòu)秩序，因此，《政府采購(gòu)法》所保護(hù)的合法權(quán)益主要是指供應(yīng)商的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)以及采購(gòu)人在公平競(jìng)爭(zhēng)的政府采購(gòu)環(huán)境中獲得最優(yōu)產(chǎn)品、服務(wù)或工程的權(quán)利。

其三，從《政府采購(gòu)法》規(guī)定的救濟(jì)程序來看，普通公民無權(quán)提起行政訴訟。《政府采購(gòu)法》第6章“質(zhì)疑與投訴”為供應(yīng)商設(shè)計(jì)了特殊的救濟(jì)程序，除了“質(zhì)疑—投訴—復(fù)議或訴訟”這個(gè)3步救濟(jì)程序以外，《政府采購(gòu)法》沒有其他任何救濟(jì)程序的規(guī)定?？梢?，《政府采購(gòu)法》在設(shè)計(jì)救濟(jì)程序的時(shí)候，考慮到的就只是供應(yīng)商的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。

公民的生命權(quán)無疑是法律應(yīng)當(dāng)保護(hù)的非常重要的合法權(quán)益。我國(guó)的法律體系中，包含了很多保護(hù)公民生命權(quán)的內(nèi)容。就本案而言，原告丈夫是政府采購(gòu)產(chǎn)品的使用者，如果其死亡的確是由于該產(chǎn)品無法正常使用所致，那么原告可以根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《合同法》等相關(guān)法律，通過民事訴訟的方式追究產(chǎn)品生產(chǎn)者、銷售者、測(cè)試維修者的法律責(zé)任；如果原告認(rèn)為相關(guān)國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)該產(chǎn)品質(zhì)量未依法履行鑒定和檢測(cè)的法律職責(zé)，也可以通過行政訴訟的方式追究相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的不作為責(zé)任?？梢?，《政府采購(gòu)法》不保護(hù)政府采購(gòu)產(chǎn)品終端用戶的生命權(quán)，不代表沒有法律保護(hù)他們的生命權(quán)。

■二是政府采購(gòu)監(jiān)管行為與原告丈夫的死亡之間不存在法律上的因果關(guān)系。

利害關(guān)系是原告資格的核心內(nèi)容，體現(xiàn)了行政訴訟法救濟(jì)功能的要求，也能有效防止濫訴的出現(xiàn)。主要負(fù)責(zé)《解釋》起草工作的江必新先生主張對(duì)利害關(guān)系人從寬解釋，根據(jù)這種較寬的解釋，只要某個(gè)公民、組織能夠證明其與行政主體的行為之間具有他人沒有的利害關(guān)系或者具有某種特殊利益，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其與行政行為具有利害關(guān)系。如果行政主體的行為，不論是行政法律行為還是行政事實(shí)行為，對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成了不利影響，原告資格就已經(jīng)具備。

當(dāng)致害行為和損害都能確定的情況下，利害關(guān)系的要點(diǎn)在于致害行為與損害之間的因果聯(lián)系。一位業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，“行政行為與起訴人合法權(quán)益遭受侵害之間，必須具有法律上的因果關(guān)系，即合法權(quán)益受到侵害須是具體行政行為作用的結(jié)果，因此只有具備了法律上的因果關(guān)系，才符合原告資格要件，如果行政行為與起訴人的合法權(quán)益風(fēng)馬牛不相及，顯然就不具備原告資格要件。”而且，司法實(shí)踐要求損害結(jié)果與被訴行政行為之間有明確的因果關(guān)系，而排除可能的因果關(guān)系。因此，證明被訴具體行政行為與原告受損害的合法權(quán)益之間存在明確的因果關(guān)系，成為確定起訴人擁有原告資格的關(guān)鍵。

就本案而言，需要確定的是政府采購(gòu)監(jiān)管行為與原告丈夫被害之間是否存在因果關(guān)系，而不是車載報(bào)警設(shè)備失靈與原告丈夫被害之間是否存在因果關(guān)系，兩者不可混淆。

根據(jù)案情可知，導(dǎo)致原告丈夫死亡的直接原因是兇手的故意傷害行為。同時(shí)，車載報(bào)警設(shè)備是否正常發(fā)揮使用功能與原告丈夫死亡之間存在著可能的因果關(guān)系，當(dāng)然，原告必須要有充分的證據(jù)證明兇案發(fā)生時(shí)，原告丈夫按動(dòng)了車載報(bào)警設(shè)備，并且當(dāng)時(shí)車載報(bào)警設(shè)備的確無法正常工作?？傊?，原告可以通過刑事附帶民事訴訟要求兇手賠償，也可以通過民事訴訟要求車載報(bào)警設(shè)備的生產(chǎn)者和使用者賠償。但是，原告所指的政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)的不作為與原告丈夫被害之間并不存在因果關(guān)系，理由如下：

其一，在2004年政府采購(gòu)項(xiàng)目中確定哪家供應(yīng)商中標(biāo)與原告丈夫遇害之間缺乏邏輯上的必然聯(lián)系。因?yàn)榧词褂衅渌?yīng)商來提供車載報(bào)警設(shè)備，也不能阻止歹徒行兇行為的發(fā)生，也不能排除該設(shè)備存在發(fā)生故障的可能性。因此，原告要求被告針對(duì)2004年的政府采購(gòu)項(xiàng)目中第三人的違法行為進(jìn)行處罰并不能避免其丈夫死亡，兩者之間不存在因果聯(lián)系。

其二，2009年年底的政府采購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)管行為發(fā)生在原告丈夫遇害之后，時(shí)間順序顛倒。原因必然發(fā)生在結(jié)果之前。原告要求被告取消第三人在2009年底政府采購(gòu)項(xiàng)目中的供應(yīng)商資格當(dāng)然不可能使得2009年10月21日原告丈夫死而復(fù)生。

其三,原告所稱因果關(guān)系的環(huán)節(jié)過多，充滿了或然性。原告的推理有3個(gè)環(huán)節(jié)：（1）假如2004年政府采購(gòu)項(xiàng)目中被告的行賄行為被確定違法，并依照《政府采購(gòu)法》取消其中標(biāo)資格，則原告丈夫所開出租車上就不會(huì)安裝第三人所安裝的車載報(bào)警設(shè)備；（2）由于第三人通過違法行為中標(biāo)，因此提供的車載報(bào)警設(shè)備存在質(zhì)量問題，在案發(fā)當(dāng)日無法正常使用；（3）案發(fā)當(dāng)日其丈夫遇害后按動(dòng)設(shè)備，結(jié)果因設(shè)備失靈未發(fā)出報(bào)警信號(hào)而導(dǎo)致其政府未獲得及時(shí)救治失血過多死亡。在這3個(gè)環(huán)節(jié)中，存在著大量假設(shè)，例如，假設(shè)被告存在“行賄行為”（法院只對(duì)受賄者做了受賄罪的判決，而沒有對(duì)第三人作出行賄罪的判決）；假設(shè)第三人提供的車載報(bào)警設(shè)備存在質(zhì)量問題；假設(shè)其丈夫按動(dòng)報(bào)警設(shè)備；假設(shè)如按動(dòng)報(bào)警設(shè)備后會(huì)得到及時(shí)救治而避免死亡?？梢姡嫠Q的因果關(guān)系只是堆砌在大量“假設(shè)”基礎(chǔ)上的一種“可能的因果關(guān)系”。

■三是本案原告不符合受害人之訴的條件，不能根據(jù)《解釋》第13條第（三）項(xiàng)規(guī)定獲得原告資格。

其一，沒有證據(jù)證明第三人就是加害人。援引加害人之訴的前提，是存在2個(gè)事實(shí)：原告丈夫出租車車載報(bào)警設(shè)備在案發(fā)時(shí)失靈；原告丈夫按動(dòng)了報(bào)警設(shè)備。這2個(gè)事實(shí)如不存在，第三人根本無法被稱為加害人，因此也不存在追究其法律責(zé)任一說。

其二，即使能證明第三人是加害人，也不應(yīng)該由政府采購(gòu)監(jiān)管部門來追究加害人的法律責(zé)任。政府采購(gòu)監(jiān)管的目的在于維護(hù)合法、公平的政府采購(gòu)秩序，使財(cái)政資金的使用實(shí)現(xiàn)最大經(jīng)濟(jì)效益和政策目標(biāo)。特定政府采購(gòu)產(chǎn)品、服務(wù)或工程的質(zhì)量應(yīng)由工商、質(zhì)監(jiān)、建設(shè)、安監(jiān)等部門負(fù)責(zé)，不是政府采購(gòu)監(jiān)管的內(nèi)容。假如由于政府采購(gòu)貨物、服務(wù)或工程質(zhì)量的原因而導(dǎo)致他人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)受損的，則應(yīng)根據(jù)具體情況要求其他行政機(jī)關(guān)對(duì)加害人追究法律責(zé)任。

■四是普通納稅人不具有政府采購(gòu)案件原告資格。

鼓吹民眾訴訟或者行政公益訴訟的人士在現(xiàn)有的法律制度下找到了一些突破的路徑，其中有檢察機(jī)關(guān)起訴和納稅人起訴2種方案。這2種方案的要點(diǎn)都在于找到能與公共利益建立直接連接的主體來起訴。不過，由于目前我國(guó)立法和司法解釋尚未將原告范圍擴(kuò)展到受到行政行為間接影響的公民、法人或其他組織，因此，我國(guó)不存在民眾訴訟或行政公益訴訟，這是理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。

3、結(jié)論：供應(yīng)商以外的主體

在政府采購(gòu)行政訴訟中無原告資格

在本案中，法院最終采納了被告的意見，以原告不具有原告資格為理由裁定駁回起訴。

筆者認(rèn)為，本案關(guān)于政府采購(gòu)原告資格的研究有著更普遍的意義。本文前述分析可以概括為4條理由，能普遍適用于所有政府采購(gòu)行政訴訟案件：一是政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)依法保護(hù)供應(yīng)商的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，但并不承擔(dān)保護(hù)因政府采購(gòu)貨物、服務(wù)、工程使用而受侵害的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)。二是政府采購(gòu)監(jiān)管行為（作為或不作為）與使用政府采購(gòu)貨物、服務(wù)、工程導(dǎo)致人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害之間不存在因果關(guān)系。三是由于使用政府采購(gòu)貨物、服務(wù)、工程導(dǎo)致人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)受侵害后，受害人之訴的被告不是政府采購(gòu)監(jiān)管機(jī)關(guān)。四是普通納稅人不具有政府采購(gòu)案件原告資格。

綜上所述，結(jié)論是：因政府采購(gòu)貨物、服務(wù)、工程的使用而受到侵害的公民、法人或其他組織不能成為政府采購(gòu)行政訴訟的原告；政府采購(gòu)行政訴訟的原告只能是供應(yīng)商——包括參與政府采購(gòu)的供應(yīng)商和潛在供應(yīng)商2種類型。（作者系蘇州大學(xué)王健法學(xué)院副教授、江蘇新天倫律師事務(wù)所律師）