《決定》為繼續(xù)做好政府采購工作提供重要指引

【業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)】

《決定》為繼續(xù)做好政府采購工作提供重要指引

■ 張澤明

黨的二十屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），對(duì)全面深化改革作了進(jìn)一步部署。筆者在詳細(xì)梳理《決定》后發(fā)現(xiàn)，很多工作部署都將直接或間接地影響政府采購領(lǐng)域，為政府采購各方當(dāng)事人繼續(xù)做好政府采購工作提供了重要指引。

發(fā)揮政府采購政策功能有新要求

《決定》要求，“深化科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)制改革，加強(qiáng)國家技術(shù)轉(zhuǎn)移體系建設(shè)，加快布局建設(shè)一批概念驗(yàn)證、中試驗(yàn)證平臺(tái)，完善首臺(tái)（套）、首批次、首版次應(yīng)用政策，加大政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品力度。加強(qiáng)技術(shù)經(jīng)理人隊(duì)伍建設(shè)?！辈浑y看出，通過政府采購支持科技創(chuàng)新已然成為重要部署。今年4月，財(cái)政部發(fā)布了《政府采購合作創(chuàng)新采購方式管理暫行辦法》，明確了合作創(chuàng)新采購方式的適用情形、程序等。這一全新的采購方式通過“兩給兩共”來推動(dòng)創(chuàng)新產(chǎn)品從需求、研發(fā)到應(yīng)用推廣的一體化管理，更好地支持應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化。

同時(shí)，筆者注意到，在國家層面首次提出了有關(guān)“技術(shù)經(jīng)理人”的要求。技術(shù)經(jīng)理人是指，在科技成果轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化過程中識(shí)別推廣科技成果并提供金融、法律、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等相關(guān)服務(wù)的專業(yè)人員，負(fù)責(zé)科技成果與市場(chǎng)方面的對(duì)接，幫助科學(xué)家尋找合適的合伙人。目前，技術(shù)經(jīng)理人主要為高校和科研機(jī)構(gòu)服務(wù)。筆者認(rèn)為，未來可以考慮在政府采購領(lǐng)域（如合作創(chuàng)新采購需求調(diào)研以及專家談判階段）引入技術(shù)經(jīng)理人的支持，幫助采購人完善需求，合理確定供應(yīng)商等。

《決定》還要求，“優(yōu)化政府綠色采購政策?！彪S后，中共中央、國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的意見》，要求“優(yōu)化政府綠色采購政策，拓展綠色產(chǎn)品采購范圍和規(guī)模，適時(shí)將碳足跡要求納入政府采購”。由此可見，未來政府綠色采購政策的協(xié)同性將繼續(xù)強(qiáng)化。此外，由于《決定》提到要“健全國家標(biāo)準(zhǔn)體系，深化地方標(biāo)準(zhǔn)管理制度改革”，筆者認(rèn)為，政府綠色采購需求標(biāo)準(zhǔn)的制定方向需要圍繞提升標(biāo)準(zhǔn)適應(yīng)性，主動(dòng)融入國家標(biāo)準(zhǔn)體系。

對(duì)接國際規(guī)則方面有新規(guī)定

《決定》要求，“穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放。主動(dòng)對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、勞動(dòng)保護(hù)、政府采購、電子商務(wù)、金融領(lǐng)域等實(shí)現(xiàn)規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)相通相容，打造透明穩(wěn)定可預(yù)期的制度環(huán)境。”目前，上海、海南等地相繼發(fā)布了通知，要求在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對(duì)接國際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則。比如，上海要求在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)及臨港新片區(qū)實(shí)施招標(biāo)時(shí)，自招標(biāo)公告發(fā)布、投標(biāo)邀請(qǐng)書發(fā)出之日起至投標(biāo)截止（以下簡稱等標(biāo)期）一般不少于40日。符合縮短等標(biāo)期情形的，等標(biāo)期可以縮短，但縮短后不得少于10日。每符合招標(biāo)公告通過電子方式公布、招標(biāo)文件可以自招標(biāo)公告發(fā)布之日起通過電子方式獲得、通過電子方式接受投標(biāo)這3種情形中的一種的，等標(biāo)期可以縮短5日。筆者認(rèn)為，這些規(guī)則將會(huì)在充分總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擇機(jī)進(jìn)行大范圍推廣。

確保所有潛在供應(yīng)商都能平等地參與采購活動(dòng)，是《政府采購協(xié)定》《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》等國際規(guī)則所要求的透明度原則的核心?！稕Q定》要求，“深化外商投資促進(jìn)體制機(jī)制改革，保障外資企業(yè)在要素獲取、資質(zhì)許可、標(biāo)準(zhǔn)制定、政府采購等方面的國民待遇，支持參與產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套協(xié)作。”實(shí)際上，相關(guān)部門對(duì)此早有部署。比如，國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)的《政府采購領(lǐng)域“整頓市場(chǎng)秩序、建設(shè)法規(guī)體系、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動(dòng)方案（2024—2026年）》提出，要“持續(xù)開展四類違法違規(guī)行為專項(xiàng)整治”，其中就包括對(duì)采購人以所有制形式和投資者國別對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別歧視待遇的整治。又如，財(cái)政部日前向社會(huì)公開征求意見的《政府采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查辦法（征求意見稿）》第十五條規(guī)定，對(duì)采購文件應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)檢查是否存在“以供應(yīng)商所有制形式、組織形式、股權(quán)結(jié)構(gòu)、投資者國別等不合理?xiàng)l件對(duì)外資企業(yè)實(shí)行差別歧視待遇”等違法違規(guī)行為。筆者認(rèn)為，未來在政府采購領(lǐng)域給予在華外企國民待遇的措施，將會(huì)只增不減。

構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場(chǎng)有新協(xié)同

《決定》要求，“加強(qiáng)公平競爭審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競爭的各種規(guī)定和做法?！惫P者認(rèn)為，該要求雖未直接指向政府采購，但同政府采購領(lǐng)域有著密切的聯(lián)系。今年8月1日，《公平競爭審查條例》正式開始施行，而政府采購領(lǐng)域就是公平競爭審查制度明文指出的重點(diǎn)審查領(lǐng)域。因此，隨著《決定》的印發(fā)以及公平競爭審查制度體系的不斷完善，政府采購領(lǐng)域的公平競爭審查制度建設(shè)將會(huì)持續(xù)推進(jìn)。此外，之前各地在招投標(biāo)領(lǐng)域曾進(jìn)行過反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法。因此，在筆者看來，不排除未來在政府采購領(lǐng)域也適時(shí)開展此類執(zhí)法。

《決定》還要求，“建立健全統(tǒng)一規(guī)范、信息共享的招標(biāo)投標(biāo)和政府、事業(yè)單位、國有企業(yè)采購等公共資源交易平臺(tái)體系，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目全流程公開管理?！惫P者認(rèn)為，從國家層面強(qiáng)調(diào)將國企采購統(tǒng)一納入公共資源交易平臺(tái)，不僅透露出對(duì)國企采購的嚴(yán)管信號(hào)，而且可能涉及信息發(fā)布、數(shù)據(jù)共享等內(nèi)容，但至于具體如何實(shí)施，要看各地公共資源交易平臺(tái)如何建設(shè)。

行政制度建設(shè)有新參考

在行政制度建設(shè)方面，《決定》的要求雖然不完全同政府采購領(lǐng)域相關(guān)，但仍有一些參考價(jià)值。

一是合法性審查機(jī)制?！稕Q定》要求，“完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制?！蹦壳埃鞯貙?duì)合法性審查機(jī)制的執(zhí)行，主要分為三個(gè)領(lǐng)域，即按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》對(duì)規(guī)范性文件的審查，按照《重大行政決策程序暫行條例》對(duì)重大決策的審查，以及按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》對(duì)重大執(zhí)法決定的審核。雖然各地出臺(tái)了不少合法性審查的制度文件，但對(duì)政府采購領(lǐng)域的審查規(guī)定尚不多見。對(duì)此，筆者建議，未來可加快合法性審查機(jī)制在政府采購領(lǐng)域的落地落實(shí)。

二是行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度?！稕Q定》要求，“完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，推動(dòng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域銜接。”目前，不少地方對(duì)政府采購領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)進(jìn)行了一定的探索。筆者認(rèn)為，在國家已經(jīng)明確首次輕微違法不罰的政策導(dǎo)向下，政府采購領(lǐng)域也會(huì)在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)方面有更大的動(dòng)作。

三是行政處罰、行政復(fù)議、行政裁決等制度?！稕Q定》要求，“完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度。健全行政復(fù)議體制機(jī)制。完善行政裁決制度?！惫P者認(rèn)為，政府采購領(lǐng)域可以在串通投標(biāo)等行政或刑事處罰銜接上有所作為。此外，財(cái)政部已開始擴(kuò)大政府采購行政裁決試點(diǎn)范圍，相信未來一定會(huì)視試點(diǎn)情況，形成較為完善的政府采購行政裁決制度，以便全面推行。

科學(xué)監(jiān)管方面有新導(dǎo)向

《決定》要求，“加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，規(guī)范涉民營企業(yè)行政檢查”“完善中介服務(wù)機(jī)構(gòu)法規(guī)制度體系，促進(jìn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)誠實(shí)守信、依法履責(zé)”等。財(cái)政部日前向社會(huì)公開征求意見的《政府采購代理機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查辦法（征求意見稿）》，正是從加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的角度著手進(jìn)行制度建設(shè)，規(guī)范對(duì)社會(huì)代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法檢查。筆者認(rèn)為，這可以看作是政府采購領(lǐng)域?qū)Α稕Q定》前述要求的具體落實(shí)。

《決定》還要求，“完善對(duì)重點(diǎn)行賄人的聯(lián)合懲戒機(jī)制?！蹦壳?，不少地方對(duì)政府采購領(lǐng)域嚴(yán)重失信主體設(shè)置了部門聯(lián)合懲戒備忘錄，但對(duì)重點(diǎn)行賄人的聯(lián)合懲戒機(jī)制尚未出臺(tái)。筆者認(rèn)為，待相關(guān)部門牽頭完善相應(yīng)機(jī)制后，政府采購領(lǐng)域再協(xié)同執(zhí)行。

政府采購預(yù)算編制有新轉(zhuǎn)變

《決定》要求，“健全預(yù)算制度，加強(qiáng)財(cái)政資源和預(yù)算統(tǒng)籌，把依托行政權(quán)力、政府信用、國有資源資產(chǎn)獲取的收入全部納入政府預(yù)算管理”“深化零基預(yù)算改革”等。在筆者看來，這種預(yù)算管理上的重大變革必然會(huì)影響政府采購預(yù)算的編制與管理。

一是隨著政府預(yù)算管理口徑的拓寬，政府采購范圍也會(huì)擴(kuò)大。目前，使用財(cái)政性資金的采購才構(gòu)成政府采購。隨著預(yù)算管理口徑的擴(kuò)大，很多團(tuán)體組織使用新納入預(yù)算管理資金進(jìn)行采購的項(xiàng)目，也將被納入政府采購管理范疇。

二是零基預(yù)算改革可能帶來政府采購預(yù)算編報(bào)與批復(fù)的變化。零基預(yù)算是指預(yù)算編制時(shí)以零為起點(diǎn)，不考慮過去的預(yù)算項(xiàng)目和收支水平，一切從實(shí)際需求出發(fā)。這樣可以打破傳統(tǒng)的基數(shù)預(yù)算模式，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金使用效益。在零基預(yù)算模式下，財(cái)政部門對(duì)采購預(yù)算批復(fù)，可能不僅依據(jù)往年的項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)與執(zhí)行情況，而且還會(huì)考慮當(dāng)前的市場(chǎng)狀況。因此，采購人在進(jìn)行政府采購預(yù)算編制時(shí)，將更加注重對(duì)采購需求的市場(chǎng)調(diào)研。

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