財庫[2016]99號
黨中央有關部門,國務院各部委、各直屬機構,全國人大常委會辦公廳,全國政協(xié)辦公廳,高法院,高檢院,各民主黨派中央,有關人民團體,中央國家機關政府采購中心,中共中央直屬機關采購中心,全國人大機關采購中心,各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、政府采購中心,新疆生產(chǎn)建設兵團財務局、政府采購中心:
加強對政府采購活動的內(nèi)部控制管理,是貫徹《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措,也是深化政府采購制度改革的內(nèi)在要求,對落實黨風廉政建設主體責任、推進依法采購具有重要意義。近年來,一些采購人、集中采購機構和政府采購監(jiān)管部門積極探索建立政府采購活動內(nèi)部控制制度,取得了初步成效,但總體上還存在體系不完整、制度不健全、發(fā)展不平衡等問題。為了進一步規(guī)范政府采購活動中的權力運行,強化內(nèi)部流程控制,促進政府采購提質(zhì)增效,現(xiàn)提出如下意見:
一、總體要求
(一)指導思想。
貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,按照“四個全面”戰(zhàn)略布局,適應政府職能轉(zhuǎn)變和構建現(xiàn)代財政制度需要,落實政府采購法律法規(guī)要求,執(zhí)行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財會﹝2012﹞21號)和《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》(財會﹝2015﹞24號)相關規(guī)定,堅持底線思維和問題導向,創(chuàng)新政府采購管理手段,切實加強政府采購活動中的權力運行監(jiān)督,有效防范舞弊和預防腐敗,提升政府采購活動的組織管理水平和財政資金使用效益,提高政府采購公信力。
(二)基本原則。
1.全面管控與突出重點并舉。將政府采購內(nèi)部控制管理貫穿于政府采購執(zhí)行與監(jiān)管的全流程、各環(huán)節(jié),全面控制,重在預防。抓住關鍵環(huán)節(jié)、崗位和重大風險事項,從嚴管理,重點防控。
2.分工制衡與提升效能并重。發(fā)揮內(nèi)部機構之間,相關業(yè)務、環(huán)節(jié)和崗位之間的相互監(jiān)督和制約作用,合理安排分工,優(yōu)化流程銜接,提高采購績效和行政效能。
3.權責對等與依法懲處并行。在政府采購執(zhí)行與監(jiān)管過程中貫徹權責一致原則,因權定責、權責對應。嚴格執(zhí)行法律法規(guī)的問責條款,有錯必究、失責必懲。
(三)主要目標。
以“分事行權、分崗設權、分級授權”為主線,通過制定制度、健全機制、完善措施、規(guī)范流程,逐步形成依法合規(guī)、運轉(zhuǎn)高效、風險可控、問責嚴格的政府采購內(nèi)部運轉(zhuǎn)和管控制度,做到約束機制健全、權力運行規(guī)范、風險控制有力、監(jiān)督問責到位,實現(xiàn)對政府采購活動內(nèi)部權力運行的有效制約。
二、主要任務
(一)落實主體責任。
采購人應當做好政府采購業(yè)務的內(nèi)部歸口管理和所屬單位管理,明確內(nèi)部工作機制,重點加強對采購需求、政策落實、信息公開、履約驗收、結(jié)果評價等的管理。
集中采購機構應當做好流程控制,圍繞委托代理、編制采購文件和擬訂合同文本、執(zhí)行采購程序、代理采購績效等政府采購活動的重點內(nèi)容和環(huán)節(jié)加強管理。
監(jiān)管部門應當強化依法行政意識,圍繞放管服改革要求,重點完善采購方式審批、采購進口產(chǎn)品審核、投訴處理、監(jiān)督檢查等內(nèi)部管理制度和工作規(guī)程。
(二)明確重點任務。
1.嚴防廉政風險。牢固樹立廉潔是政府采購生命線的根本理念,把紀律和規(guī)矩挺在前面。針對政府采購崗位設置、流程設計、主體責任、與市場主體交往等重點問題,細化廉政規(guī)范、明確紀律規(guī)矩,形成嚴密、有效的約束機制。
2.控制法律風險。切實提升采購人、集中采購機構和監(jiān)管部門的法治觀念,依法依規(guī)組織開展政府采購活動,提高監(jiān)管水平,切實防控政府采購執(zhí)行與監(jiān)管中的法律風險。
3.落實政策功能。準確把握政府采購領域政策功能落實要求,嚴格執(zhí)行政策規(guī)定,切實發(fā)揮政府采購在實現(xiàn)國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標中的作用。
4.提升履職效能。落實精簡、統(tǒng)一、效能的要求,科學確定事權歸屬、崗位責任、流程控制和授權關系,推進政府采購流程優(yōu)化、執(zhí)行順暢,提升政府采購整體效率、效果和效益。
三、主要措施
(一)明晰事權,依法履職盡責。采購人、采購代理機構和監(jiān)管部門應當根據(jù)法定職責開展工作,既不能失職不作為,也不得越權亂作為。
1.實施歸口管理。采購人應當明確內(nèi)部歸口管理部門,具體負責本單位、本系統(tǒng)的政府采購執(zhí)行管理。歸口管理部門應當牽頭建立本單位政府采購內(nèi)部控制制度,明確本單位相關部門在政府采購工作中的職責與分工,建立政府采購與預算、財務(資金)、資產(chǎn)、使用等業(yè)務機構或崗位之間溝通協(xié)調(diào)的工作機制,共同做好編制政府采購預算和實施計劃、確定采購需求、組織采購活動、履約驗收、答復詢問質(zhì)疑、配合投訴處理及監(jiān)督檢查等工作。
2.明確委托代理權利義務。委托采購代理機構采購的,采購人應當和采購代理機構依法簽訂政府采購委托代理協(xié)議,明確代理采購的范圍、權限和期限等具體事項。采購代理機構應當嚴格按照委托代理協(xié)議開展采購活動,不得超越代理權限。
3.強化內(nèi)部監(jiān)督。采購人、集中采購機構和監(jiān)管部門應當發(fā)揮內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察等機構的監(jiān)督作用,加強對采購執(zhí)行和監(jiān)管工作的常規(guī)審計和專項審計。暢通問題反饋和受理渠道,通過檢查、考核、設置監(jiān)督電話或信箱等多種途徑查找和發(fā)現(xiàn)問題,有效分析、預判、管理、處置風險事項。
(二)合理設崗,強化權責對應。合理設置崗位,明確崗位職責、權限和責任主體,細化各流程、各環(huán)節(jié)的工作要求和執(zhí)行標準。
1.界定崗位職責。采購人、集中采購機構和監(jiān)管部門應當結(jié)合自身特點,對照政府采購法律、法規(guī)、規(guī)章及制度規(guī)定,認真梳理不同業(yè)務、環(huán)節(jié)、崗位需要重點控制的風險事項,劃分風險等級,建立制度規(guī)則、風險事項等臺賬,合理確定崗位職責。
2.不相容崗位分離。采購人、集中采購機構應當建立崗位間的制衡機制,采購需求制定與內(nèi)部審核、采購文件編制與復核、合同簽訂與驗收等崗位原則上應當分開設置。
3.相關業(yè)務多人參與。采購人、集中采購機構對于評審現(xiàn)場組織、單一來源采購項目議價、合同簽訂、履約驗收等相關業(yè)務,原則上應當由2人以上共同辦理,并明確主要負責人員。
4.實施定期輪崗。采購人、集中采購機構和監(jiān)管部門應當按規(guī)定建立輪崗交流制度,按照政府采購崗位風險等級設定輪崗周期,風險等級高的崗位原則上應當縮短輪崗年限。不具備輪崗條件的應當定期采取專項審計等控制措施。建立健全政府采購在崗監(jiān)督、離崗審查和項目責任追溯制度。
(三)分級授權,推動科學決策。明確不同級別的決策權限和責任歸屬,按照分級授權的決策模式,建立與組織機構、采購業(yè)務相適應的內(nèi)部授權管理體系。
1.加強所屬單位管理。主管預算單位應當明確與所屬預算單位在政府采購管理、執(zhí)行等方面的職責范圍和權限劃分,細化業(yè)務流程和工作要求,加強對所屬預算單位的采購執(zhí)行管理,強化對政府采購政策落實的指導。
2.完善決策機制。采購人、集中采購機構和監(jiān)管部門應當建立健全內(nèi)部政府采購事項集體研究、合法性審查和內(nèi)部會簽相結(jié)合的議事決策機制。對于涉及民生、社會影響較大的項目,采購人在制定采購需求時,還應當進行法律、技術咨詢或者公開征求意見。監(jiān)管部門處理政府采購投訴應當建立健全法律咨詢機制。決策過程要形成完整記錄,任何個人不得單獨決策或者擅自改變集體決策。
3.完善內(nèi)部審核制度。采購人、集中采購機構確定采購方式、組織采購活動,監(jiān)管部門辦理審批審核事項、開展監(jiān)督檢查、做出處理處罰決定等,應當依據(jù)法律制度和有關政策要求細化內(nèi)部審核的各項要素、審核標準、審核權限和工作要求,實行辦理、復核、審定的內(nèi)部審核機制,對照要求逐層把關。
(四)優(yōu)化流程,實現(xiàn)重點管控。加強對采購活動的流程控制,突出重點環(huán)節(jié),確保政府采購項目規(guī)范運行。
1.增強采購計劃性。采購人應當提高編報與執(zhí)行政府采購預算、實施計劃的系統(tǒng)性、準確性、及時性和嚴肅性,制定政府采購實施計劃執(zhí)行時間表和項目進度表,有序安排采購活動。
2.加強關鍵環(huán)節(jié)控制。采購人、集中采購機構應當按照有關法律法規(guī)及業(yè)務流程規(guī)定,明確政府采購重點環(huán)節(jié)的控制措施。未編制采購預算和實施計劃的不得組織采購,無委托代理協(xié)議不得開展采購代理活動,對屬于政府采購范圍未執(zhí)行政府采購規(guī)定、采購方式或程序不符合規(guī)定的及時予以糾正。
3.明確時限要求。采購人、集中采購機構和監(jiān)管部門應當提高政府采購效率,對信息公告、合同簽訂、變更采購方式、采購進口產(chǎn)品、答復詢問質(zhì)疑、投訴處理以及其他有時間要求的事項,要細化各個節(jié)點的工作時限,確保在規(guī)定時間內(nèi)完成。
4. 強化利益沖突管理。采購人、集中采購機構和監(jiān)管部門應當厘清利益沖突的主要對象、具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式,明確與供應商等政府采購市場主體、評審專家交往的基本原則和界限,細化處理原則、處理方式和解決方案。采購人員及相關人員與供應商有利害關系的,應當嚴格執(zhí)行回避制度。
5. 健全檔案管理。采購人、集中采購機構和監(jiān)管部門應當加強政府采購記錄控制,按照規(guī)定妥善保管與政府采購管理、執(zhí)行相關的各類文件。
四、保障措施
采購人、集中采購機構和監(jiān)管部門要深刻領會政府采購活動中加強內(nèi)部控制管理的重要性和必要性,結(jié)合廉政風險防控機制建設、防止權力濫用的工作要求,準確把握政府采購工作的內(nèi)在規(guī)律,加快體制機制創(chuàng)新,強化硬的制度約束,切實提高政府采購內(nèi)部控制管理水平。
(一)加強組織領導。建立政府采購內(nèi)部控制管理工作的領導、協(xié)調(diào)機制,做好政府采購內(nèi)部控制管理各項工作。要嚴格執(zhí)行崗位分離、輪崗交流等制度,暫不具備條件的要創(chuàng)造條件逐步落實,確不具備條件的基層單位可適當放寬要求。集中采購機構以外的采購代理機構可以參照本意見建立和完善內(nèi)部控制管理制度,防控代理執(zhí)行風險。
(二)加快建章立制。抓緊梳理和評估本部門、本單位政府采購執(zhí)行和監(jiān)管中存在的風險,明確標準化工作要求和防控措施,完善內(nèi)部管理制度,形成較為完備的內(nèi)部控制體系。
(三)完善技術保障。運用信息技術落實政府采購內(nèi)部控制管理措施,政府采購管理交易系統(tǒng)及采購人內(nèi)部業(yè)務系統(tǒng)應當重點強化人員身份驗證、崗位業(yè)務授權、系統(tǒng)操作記錄、電子檔案管理等系統(tǒng)功能建設。探索大數(shù)據(jù)分析在政府采購內(nèi)部控制管理中的應用,將信息數(shù)據(jù)科學運用于項目管理、風險控制、監(jiān)督預警等方面。
(四)強化運行監(jiān)督。建立內(nèi)部控制管理的激勵約束機制,將內(nèi)部控制制度的建設和執(zhí)行情況納入績效考評體系,將日常評價與重點監(jiān)督、內(nèi)部分析和外部評價相結(jié)合,定期對內(nèi)部控制的有效性進行總結(jié),加強評估結(jié)果應用,不斷改進內(nèi)部控制管理體系。財政部門要將政府采購內(nèi)部控制制度的建設和執(zhí)行情況作為政府采購監(jiān)督檢查和對集中采購機構考核的重要內(nèi)容,加強監(jiān)督指導。
財政部
2016年6月29日
